“全面兩孩”政策 二孩生育的理想與現實存在巨大鴻溝

編者按：

“全面兩孩”政策是我國從民族長遠發展的戰略高度做出的促進人口長期均衡發展的重大舉措。自人口新政策實施以來，有不少基于第六次人口普查數據的預測判斷我國人口會迎來有小高峰，但是經歷短暫的累積釋放，二孩的實際生育數據仍與預期存在較大的差距。為深入了解和分析育齡家庭的二孩生育意愿及影響因素，北京師范大學學前教育研究所(系)主持的國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0-3歲嬰幼兒托育服務體系研究”對山東、遼寧、四川、貴州、河南、山西6個省12個市的11118個育齡家庭進行了調查，并就如何破解“全面兩孩”低生育困境提出了相關建議。

兒女雙全的美好愿望、“想生而不敢生”、二孩生育的理想和現實差距……自“全面兩孩”政策實施以來，育齡家庭的二孩生育意愿發生了哪些變化?哪些因素影響著他們的生育意愿?不同人群對于二孩生育的態度有何區別?如何幫助育齡家庭實現他們的二孩生育意愿?在對11118個育齡家庭進行的調研中發現，無人照護成制約二孩生育意愿的首要因素，凸顯出當前嬰幼兒托育服務供需存在不對等。近日，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，文件指出，要加快發展嬰幼兒照護服務。課題組建議，應進一步促進嬰幼兒托育服務的規范發展，提供家庭生育友好型環境，推動生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，實現“幼有所育”，解除家庭二孩生育的后顧之憂，促進我國人口長期均衡發展和經濟社會持續健康發展。

1、想生不敢生，二孩生育的理想與現實存在巨大鴻溝

國家統計局最新公布的數據顯示，2018年我國出生人口1523萬，死亡993萬人，增加530萬人。其中，2018年出生人口較上年減少約200萬，為連續第二年下降。

在人口轉變過程中的生育率下降時期，生育意愿與生育水平高度相關。以馬斯洛需求理論作為關鍵邏輯節點的第二次人口轉變理論認為，人們的生育行為在相當大程度上受到個體理性決策主導。因此，對人口變動的研究必須要從家庭實際生育行為的角度出發，將生育意愿作為預測人口變動的主要參考，同時為人口新政下配套措施的完善提供實證依據。

課題組對山東、遼寧、四川、貴州、河南、山西6個省12個市的11118個育齡家庭的二孩生育的意愿進行了調查。其中，城市63.51%，城鎮21.04%，鄉村15.45%;70后8.6%，80后73.7%，90后17.7%;低收入群體27.4%，中等收入群體45.6%，高收入群體27%;單獨家庭32.3%，雙獨家庭20.5%，雙非家庭47.2%;學歷初中及以下18.1%;高中/中專21.1%;大專20.6%;本科33.1%;研究生及以上7%。

調研發現，“想生而不敢生”的情況普遍存在，二孩生育的理想與現實之間存在巨大鴻溝。在理想層面，64.4%的家庭期待兒女雙全，而在現實層面，僅有18%的家庭明確表示想生二孩。調查發現，64.4%的家庭表示理想的生育孩子數為兩個及以上。在理想二孩性別上，二孩的理想性別在很大程度上取決于一孩性別。若一孩為男孩，則更多家庭會傾向于二孩能夠生女孩，反之亦然，可見當前育齡家庭普遍有兒女雙全的美好期望。

而在現實層面上，明確想生二孩家庭僅有18%。有超過一半(50.78%)的家庭表示不想生二孩，還有約1/3(31.22%)的家庭表示“沒想好”，處在觀望和猶疑狀態。

2、不同人群二孩生育意愿的差異分析

城市家庭最不愿意生二孩。如圖1可見，城市家庭(17.99%)想生二孩的比例是最低的，其次是城鎮家庭(22.85%)，農村家庭相對最高(31.31%)。網上曾出現過“中國十大城市生養成本排行榜”，引發熱議。北京以276萬元榮登首位，不禁讓很多家長感嘆：孩子就是“碎鈔機”啊!在城市，養育孩子的成本非常高，特別是孩子的教育和醫療費用占用相當大一部分的生活開支。正如在調研中一名二孩媽媽所提到的：“我家二寶最近得了肺炎，治療花了幾千塊錢，等二寶上學后，教育上的支出會增加很大一部分，報個課外班就要花費幾萬塊呢。”如果再有房貸、車貸，經濟支出可謂捉襟見肘。

“90后”二孩生育意愿最為旺盛，其次是“70后”，“80后”生育意愿最低。調研顯示，當前家庭的二孩生育意愿“90后”最強，有22.20%的“90后”表示想要生二孩，其次是“70后”(19.90%)，“80后”的二孩生育意愿最低，僅有16.80%的“80后”想要生二孩。隨著年齡增長，家庭的生育意愿整體呈先下降后上升的趨勢。“80后”處于臨近或正處于高齡生育階段，的確存在一定生育風險，雖然現在醫學發達，但即使是小概率事件，對于任何家庭來說都是災難性的打擊。這種高齡生育的危險性會在很大程度上削弱家庭的生育意愿。但同時值得注意的是，“70后”家庭在生育意愿上有了稍微回升的跡象，因為在步入中年后，有了一定的經濟基礎，且一孩已長大，家庭的生活狀況基本穩定。這種情況下，很多的家庭會開始重新考慮二孩生育問題，最終做出更加明確和理性的判斷。

家庭月收入越高，越不想生二孩。課題組參考2018年國家統計局公布的數據，以城鎮人均可支配收入為下限，以城鎮人均可支配收入的2.5倍為上限，在此區間的即為中等收入家庭，再分別按照每個家庭平均1.49人就業的家庭結構，計算出不同家庭月收入水平的大致區間。調查發現，二孩生育意愿隨著家庭經濟收入水平的增高呈現逐步下降的趨勢，高收入家庭的二孩生育意愿最低，僅有12.03%的高收入家庭想要生二孩，其次是中等收入家庭(19.39%)，而低收入家庭的二孩生育意愿相對最高，為34.76%。由于高收入家庭多為雙職工家庭，工作和育兒難以兩手齊抓。此外，受到優生優育觀念的影響，高收入家庭更多關注孩子發展質量而非數量。

獨生父母相比非獨生父母更不愿意生二孩。如圖2可見，在不愿生二孩的家庭中，夫妻雙方都為獨生子女的占比最高為58.46%，其次為單獨家庭(47.81%)，即夫妻雙方只有一人為獨生子女。而在夫妻雙方都為非獨生子女的家庭中，二孩生育意愿相對更高，有25.83%的雙非家庭想要生二孩，高于單獨家庭(19.56%)和雙獨家庭(10.91%)。可見，父母本身是否為獨生子女會在很大程度上影響其二孩生育意愿。“421”家庭結構讓獨生子女在中年之后將會承受巨大的贍養壓力。隨著大規模的獨生子女群體進入婚育高峰期，“獨生子女養育子女”的新家庭所表現出的較低生育意愿，將直接影響全面二孩生育政策的落地。

學歷越高的女性二孩生育意愿越低。調研發現，學歷越高的女性二孩生育意愿越低。其中，初中及以下家庭想生二孩的比例最高，為33.03%，接下來依次為高中/中專(23.70%)、大專(20.14%)、本科(16.13%)、研究生及以上(14.41%)。客觀上，目前育齡婦女承受著來自社會、工作和家庭的多重壓力。在幼無所托的困境下，當前孩子的照護和養育重擔往往壓在母親肩頭。調查發現，在孩子的主要照看者中，母親是最主要照看者，占比43.66%，父親養育職責嚴重缺位，僅占1.97%。此外，二孩的到來還會在很大程度上沖擊女性職場和家庭間建立的平衡關系。調查顯示，如果選擇生二孩，有80.37%的母親表示會影響其職業發展，其中有54.88%的母親表示會在一定程度上造成影響，有25.49%的母親表示會嚴重影響職業發展，迫使其放棄工作，回歸家庭。在調研中一些二孩媽媽表示出了為孩子而辭去工作的無奈：“養孩子，太辛苦了，生了老二之后再上班的話，根本沒有心力去照顧孩子，如果有老人幫忙，情況可能會好點。”，“老人的身體不好，有心無力，請保姆不放心，沒有人幫忙看，只好辭職。”此外，二孩政策的放開意味著女性用于生育的時間增加，會導致就業歧視的進一步加劇。一方面由于受到勞動力市場的擠壓，不少女性被動選擇進一步提升學歷，很多錯過了最佳婚育年齡，導致城市高學歷“大齡剩女”現象普遍存在;另一方面即使部分高學歷女性在適齡階段結婚，也會面臨事業上升與生二孩之間的艱難抉擇，最終會進一步降低高學歷女性的生育意愿。

3、無人照護成制約二孩生育意愿首因

對不想生二孩的家庭進行原因分析后發現，無人照護已經成為影響當前家庭不想生二孩的首要因素，超過了經濟負擔，更是遠超過其他原因：如擇校(園)壓力大、自己或配偶不愿意、影響職業發展、身體因素等(見圖3)。一位全職在家的媽媽說道：“照顧一個娃，已經夠累了，全家每天都為了孩子忙得不可開交，還經常因教育理念不同發生爭執。按政策幾年前就可以生二孩，雖然丈夫收入較高，父母也同住一個小區，身體也不錯，按理說再養育一個孩子的條件都具備，但是仍然不想要二孩。因為生了孩子就一定要把孩子照顧好，給予好的教育，這是對孩子的人生負責。”現在，很多家長在照護孩子上花了大量的時間，如接送孩子上學，陪孩子寫作業，帶孩子上各種課外班，每天日程都是滿滿的。

作為解決無人照護問題的主要渠道，目前0-3歲嬰幼兒托育服務供需矛盾突出，難以滿足廣大家庭幼有所托的實際需求。

調研中發現，高達73.89%的家庭希望通過托育服務來解決孩子無人照護的難題。當前，多數幼兒園僅接收3歲以上幼兒，職場媽媽休完產假復工之后，孩子在入園前長達兩年多的時間里由誰來帶，就成為一個很棘手的現實問題。如王女士家是典型的雙職工家庭，下午5點多，王女士剛下班就趕緊來到一家托育機構接自己2歲多的女兒。家中老人無力幫忙照看孩子，她只能把孩子送到托育機構。“去年我面試了幾個育兒嫂，感覺不太放心，價格也貴，剛好打聽到這兒有一家托管機構，就先購買了5天日托，看孩子是否適應。”據有關調查，像王女士這樣遇到托育難題的并非少數，許多雙職工家庭都有這樁“心病”。

然而，在0-3歲嬰幼兒托育服務實際供給上，當前我國0-3歲嬰幼兒在各類托幼機構的入托率僅為4.1%，與許多國家相比，差距明顯。2016年，經合組織成員國中3歲以下嬰幼兒入托率平均值已達到33.2%，其中最高的丹麥達到61.8%，有10個國家3歲以下嬰幼兒入托率超過50%。盡管各國之間存在顯著差異，但是3歲以下嬰幼兒入托率在快速上升已經成為國際趨勢。

此外，家庭對托育服務的需求不僅僅是有處可托，更需要普惠和有質量。調研中，有近1/3的家長表示目前托育服務收費過高。在家庭育兒成本中，托育服務的壓力僅次于住房壓力和日常生活支出。在托育服務的質量上，機構安全性、教師專業性以及衛生和健康是家庭最為看重的三大方面。然而，由于當前我國尚未建立托育機構準入門檻和管理制度，導致托育服務質量參差不齊，難以滿足廣大家庭的需求，已然成為制約“全面兩孩”政策目標實現的關鍵桎梏。因此，應盡快推進托育服務供給側改革，通過規范托育機構發展，建立更為生育友好的社會環境，從源頭上破解托育服務難題、解民眾二孩照護之憂，真正讓千萬家庭“敢生、能養”，以實現黨和國家的人口發展戰略，促進我國人口長期均衡發展和經濟社會持續健康發展。

4、加快發展嬰幼兒照護服務，實現“幼有所育”

十九大報告在保障和改善民生的藍圖中特別加入了“幼有所育”的新要求，并提出要“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”，2017年中央經濟會議提出，要“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。2019年2月，國家發展改革委聯合17個部門印發的《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》中明確提出“增加托育服務有效供給”。今年的兩會政府工作報告中，進一步強調：“要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。”近日，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》。

為助力全面兩孩政策落地，解家庭照護之難題，應堅持習近平總書記以人民為中心的發展思想，以家庭需求和實際困境為導向，加快發展嬰幼兒照護服務。

——加快促進嬰幼兒托育服務的規范發展。一是應盡快健全嬰幼兒托育服務管理體制與機制。《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》已經明確了嬰幼兒托育服務的主管部門和合作部門，但是各部門之間以及各層級之間的協作機制尚未建立。為此，應盡快理順和明確從中央到省市等各級部門在發展嬰幼兒托育服務方面的權責分配，加強各級政府對嬰幼兒托育服務的引導、統籌和保障能力;同時，應確立并完善由當地政府牽頭的跨部門聯席會議制度，確保政府各相關職能部門能夠在嬰幼兒托育服務事業管理上形成合力，共同推進解決嬰幼兒托育服務規范發展中的關鍵性問題。二是盡快研究制定嬰幼兒托育機構設置標準和管理辦法，規范發展嬰幼兒托育服務。隨著20世紀80年代末托兒所逐漸萎縮，我國針對嬰幼兒的照護體系缺失，亟須加快建立相關政策法規體系。當前上海、南京、四川已出臺了嬰幼兒托育機構設置和管理的相關政策文件，應盡快從國家層面研究制定和出臺嬰幼兒托育機構的設置標準和管理辦法，對托育機構舉辦者的要求、機構的設置條件、管理規范等予以明確，使托育機構的設立和運營都有章可循。三是應加強嬰幼兒托育機構從業人員隊伍建設。盡快確立托育機構從業人員準入標準，逐步建立從業人員職業資格證制度，嚴把入口關;積極探索購買服務、定向培養、發展兼職照護人員儲備庫等多種方式補足配齊各類托育機構從業人員;通過大力推動職業技能培訓不斷提升托育機構從業人員的專業素養，加快建設一支師德高尚、充滿愛心、業務精良、結構合理的托育機構從業人員隊伍。四是加強對嬰幼兒托育機構的監管，并著力提升托育機構保教質量。建立健全嬰幼兒托育機構備案登記制度，做好機構核準登記工作;加強托育機構保教質量的評估和監測，尤其加大對家長最關注的托育機構安全性、教師專業性、衛生和健康的評估和監管，讓廣大家長安心、放心;建立托育機構服務質量定期信息公示和問責制度，對托育機構實施動態管理，對辦托條件不規范，質量較差，發生安全事故的，嚴格按照有關法律法規追究相關責任人的責任，對侵害嬰幼兒安全的行為要從嚴從重處罰。五是多渠道增加普惠性嬰幼兒托育服務供給。鼓勵和支持有資質的機構開展全日制、半日制、寄宿制、計時托管等多種形式的嬰幼兒托育服務。政府可根據托育機構的不同類型和質量發展情況，通過財政補貼、稅收減免、租金減免、以獎代補等方式，在資金、場地、人員等方面對托育機構給予支持，以滿足不同類型家庭和不同工作時間人群對普惠優質托育服務的迫切需求。

——逐步完善生育支持相關配套政策，營造嬰幼兒照護的友好社會環境。一是加大對女性生殖健康、母嬰安全的相關政策支持。首先，要增加綜合醫院婦產科資源。不僅要保障嬰幼兒的健康，更要關注婦女生育的安全，要加速建設孕產婦急救中心，切實做好高齡孕婦產前診斷工作。其次，應關注高齡孕婦的心理狀態，密切跟蹤監測，增加交流，幫助高齡產婦正確認識高齡妊娠，增強其相關醫學知識的認知度，提升安全感。二是對孕期和哺乳期婦女實行靈活工作時間制，加強女性就業支持。為應對少子化問題，日本于1999年制定了《少子化對策基本方針》，2004年制定了《少子化社會對策大綱》，有3歲以下孩子的員工可向公司申請縮短每日工作時間，并努力提高女性生產后的再就業率，保證55%以上女性能夠在生育第一個孩子后重新參加工作。我國也應鼓勵企業制定靈活的工作時間和最低工作時間，全面落實2019年2月人力資源和社會保障部等九部門印發的《關于進一步規范招聘行為促進婦女就業的通知》，促進女性平等就業，并支持脫產照護嬰幼兒的婦女重返工作崗位。三是應積極探索育兒補貼配套政策。韓國自2013年起根據兒童年齡和照護類型對0-6歲兒童的家庭給予每月補貼養育費用10萬~20萬韓元。2018年7月，澳大利亞推出了新的育兒補貼方案，年收入不高于65710 澳元的家庭將獲得85%的補貼比例，在此基礎上隨著收入增高補貼遞次減少。目前我國部分地方也開始探索通過設立育兒補貼來提高家庭的生育積極性。可借鑒國內外有益經驗，逐步探索和試行育兒補貼以緩解家庭的育兒壓力。

(作者：北京師范大學學前教育研究所(系)課題組 課題組成員：洪秀敏、朱文婷)

編輯：魏蔚

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