進入下半場 超大城市的自白：拿什么安放2000萬人？

“城市，讓生活更美好”。當年上海世博會的主題，簡明地揭示了為什么城鎮化會成為世界發展的趨勢。

數據顯示，中國改革開放40年間，共有6.4億人從農村進入城市，平均一年有1600萬人。為此，中國工程院院士、同濟大學副校長吳志強曾表示，我們已經從一個8億農民的國家變成8億城市人口的國家。這是城鎮化“上半場”一個顛覆性的變化。

進入下半場，人往何處去?

目前，北京、上海常住人口超過2000萬，深圳、成都實際服務管理人口也已超過2000萬。

這是城市吸引力的體現，也是城市參與未來競爭的關鍵。正如中山大學中國公共管理研究中心教授、城市與地方治理研究中心主任何艷玲所言:“集聚必然帶來流動，城市的發展就是吸引流向和流量的競爭。”

但另一方面，學界還有一種觀點認為，全球城市作為一個流動空間，其開放性會帶來新的不確定性和復雜性，如果不能很好應對，很容易出現城市治理危機。

換句話說，城市有多復雜，治理就有多重要。

城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。衣食住行、教育就業、醫療養老、文化體育、生活環境、社會秩序，無不體現著城市管理水平和服務質量。

如今的趨勢是，城市治理的重心和配套資源正在向街道社區下沉。理想的結果是，社區不再只是有“秩序”，同時也要有“活力”。

11月23日，名為“黨建引領城鄉社區發展治理·成都論壇”的活動在成都成華區和美社區舉行，對此，有評價認為：

這體現出這座城市在社區這個“人”可感知的小尺度空間里，做好“發展”與“治理”這篇大文章的決心。

復雜城市

日前公布的經濟數據，讓不少人感嘆，成都“好穩”。

今年前三季度，其以8.1%的GDP增速領跑副省級城市，規上工業增加值、服務業增加值等多個單項指標也都保持高速增長。拉長來看，自2017年一季度以來，成都經濟增速已連續11個季度保持在8%以上。

如此表現，無論是對比其他城市，還是對照成都自己，都不多見。這座西部城市正在不斷提升經濟競爭力。

與此同時，隨著“宜業宜居環境”在城市競爭中的權重與日俱增，成都對“人”的吸引力也在進一步提升。據統計，近兩年，成都新落戶大學本科以上畢業生32萬人，新增人口100萬，實際服務管理人口超過2100萬。

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在最近一次演講中指出，由于種種原因，北京高新技術產業核心骨干在外流，根據他們這兩年的大數據分析，人才流向的第一位正是成都，其次是武漢，再者是西安、鄭州等城市。

有人問，為什么不是深圳?一位剛離開的朋友如此表示：“在北京，包括住房在內的生活成本比較高，現在在深圳，也是同樣的。”

尹稚說，社會是牽一發而動全身的，是一個復雜的網絡型結構，“不能再用工業化的遺產，帶著一個單一治理目標的有色透鏡來看這個復雜社會”。同時，他認為，一個良好的社會應該由一個良好的人群架構組成，“而不是某一類人的特定人群的聚集”。

于成都而言，經濟和人口雙增長同時，壓力和管理難度也在增加，所謂“成長的煩惱”避免不了。

一位朋友曾和《每日經濟新聞》記者分享他的故事。別人都在討論這座城市現在發展有多好、多快，但每次加完班出了地鐵、坐不到公交車時，似乎很難理解城市高速發展對個人來說“有什么用”。

這也可以理解為，城鎮化下半場，要實現“以人為本”，必須處理好“復雜”二字。

不同人群意味著不同需求，城市生活充滿多樣性，但城市問題也可能不再一體化。用清華大學公共管理學院研究員、研究院副院長劉志林的話說，城市治理也將面對多元化趨勢。

“過去我們講效率、秩序，未來可能治理理念應該轉向怎么適應這種多元化需求。”劉志林表示，“可能看起來沒有那么有效率，但是應該更人性化。”

強調需求，重視差異。值得注意的是，上個月公布的《成都市城鄉社區發展治理總體規劃(2018-2035年)》中明確，對全市4357個城鄉社區不能搞一刀切的治理，要分類施策——

基于對城鄉社區的人群結構、形態功能、產業基礎等要素特征的研究，《規劃》進行了城鎮社區、產業社區、鄉村社區3大類型劃分，并根據社區特定空間特征和社會生活特質進行二次細分。同時，通過打造服務、文化、生態等“七大場景”，提升城市品質，實現發展和治理雙輪驅動、同頻共振。

“社區”登場

如何才能有效應對復雜性難題?世界城市已進行幾十年探索。

20世紀下半葉，大量涌入城市的人口推高倫敦生活成本，無論原住民還是新移民，都需要重新建構對城市的身份認同。一場有關“新與舊”的對壘，在倫敦各個區域展開。

上海城市規劃設計研究院閻力婷注意到，位于泰晤士河南岸的硬幣街社區城市更新項目，正位于這場“風暴”的中心。

1977年，部分持有該地塊的開發商維斯蒂公司計劃建設一座歐洲最高的酒店和超過13萬平方米辦公空間。這一舉動引起原居于該老工業區的居民有關住房的擔憂。

肩負傳達居民訴求、協調多方利益沖突的重任，社區自治組織“硬幣街行動小組”應運而生。

曾有人統計，早在1900年，倫敦就已有152個地區治理機關，以此為網絡，平均每個機關管轄包含4.2萬人的區域。但這些機關管轄權十分有限，以至于到最近，英國國內仍在討論一種可能性——地方能否重掌管轄權力?

在有限治理中，社區發揮起“補位者”作用。

硬幣街的實踐是，已演化為社會企業的“硬幣街社區建設者(CSCB)”以百萬英鎊接手整個地塊，通過只租不售的方式開發了4個住宅片區，住房優先配給低收入社會工作者，并由其開發的兩個商業空間資助。它通過自主更新，解決了社區發展和居民需求的矛盾。

在城市新一輪發展中，社區能扮演何種角色?閻力婷認為，由社區主導的項目，不僅能清晰了解本地居民的需求并及時響應、創造工作崗位以促進社區經濟發展;更重要的是，它能喚醒居民集體意識，并成為重構市民身份認同的“粘合劑”。

千頭萬緒的社區生活，也使得凝聚共識的方式更加多元化。同濟大學政治與國際關系學院社會學系副教授鐘曉華指出，20世紀70年代，有關城市文物保護和綠化的運動先后在社區層面開展。這些運動不僅整合了社區資源，同時，社區參與也緩解了新紐約市民的認同危機。

如今，中國城鎮化步入下半場，“社區”也將真正登場。

四川省人大代表江然曾多次呼吁增強“社區”的存在感，在她看來，隨著越來越多人聚集到城市，生活的多樣化、需求的多元化，最后都將通過基層民主自治來實現。

眼下，一個個“社區規劃師”已悄然走入成都人的日常生活。

譬如在和美社區，社區規劃師發揮了意見“橋梁”的作用——在社區黨群服務中心有一塊專門用于議事的白板，上面貼滿了寫著各種意見的便利貼，規劃師會定期組織社區對每個事項進行討論和投票，甚至會對某一項難以決策的事件進行多次商議。根據討論最終方案，規劃師會酌情組織居民，共同對相關事項進行調整。

探索自治

“社區”有很多種，但如何激活它在城鎮化下半場的效用?還得回到對概念的認識上。

中央黨校(國際行政學院)黨建教研部副主任祝靈君指出，中國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程，社會成員從“集體人”、“單位人”到“社會人”的重大變遷。單位化的組織方式構成了我們對社區的最初想象，其影響甚至一直延續到現在——

南開大學周恩來政府管理學院院長孫濤研究發現，在不少城市中，社區依然圍繞政府、大學城和大型企業建立，并形成了一個“蛙跳”式城市網絡。

更重要的是，過去以供給為導向的思維仍然是社區重要的評價標準。在不少情形下，打造新型社區的方式被局限在增加公共空間、提供社會服務，甚至優化基礎設施上，老年人、孩童成為一系列社區活動的常客，中間年齡層的參與者明顯缺失。

低參與度的原因是多方面的。活動時間不友好、項目傾向性明顯是一方面，難以滿足這些忙于工作、自顧不暇的上班族對美好生活的更高向往，也就無法激起他們參與社區生活的興趣。

四川大學公共管理學院黨委書記姜曉萍指出，社區具有治理共同體、利益共同體、生活共同體、精神共同體的特性。從治理層級上看，社區是國家治理體系的微細胞，但從結果來看，重要性則是反向的——

只有通過把社區治理好，有了社區認同，才會實現社會認同。

換句話說，社區要把人的感受、人的需求、人的發展作為社區發展治理的邏輯起點，就要堅持把“從群眾中來、讓群眾認同”貫穿城市治理全過程。

從公開信息來看，在發揮社區自治基礎性作用之上，不少城市也開始進行新的探索。

2014年，上海長寧區古北社區設立“議事廳”，構建起中外居民一同參與社區治理的模式，讓外籍居民更有歸屬感;

北京此前推行“街鄉吹哨，部門報到”，尹稚認為，其目的是“讓基層政府管好他該管的事，同時調動上級政府資源，幫他干成他想干而原來干不成的事”。

2017年，成都設立城鄉社區發展治理委員會，首次在城市黨委組織體系中此類部門，統籌分散在20多個部門的職責。

外界普遍評價，成都這一創新舉措有效破解了“條塊分割、各自為政、權責失衡、資源分散”體制弊端，實現對基層治理體制的“適應性重構。在去年的一次全國評選中，“成都市創新探索城鄉社區發展治理新模式”被評為“2018年民生示范工程”第一名。

當城市不再以發展速度和宏大論英雄，而以宜居性和人文尺度論成敗，滿足“人”對美好生活的需求，愈發需要創造出一個個理想的社區。

真·共建共治共享，才能建成一座“理想城市”。

關鍵詞： 城市的自白