清代賑災行動前的勘賑
2022-06-09 07:52:04 來源:澎湃新聞
中華大地千百年來經歷了無數次災難,旱災、澇災、蝗災、瘟疫、地震、海嘯,什么樣的災難都有。關于救災、賑災的相關記錄,也留存下不少。但是總體而言,這些有關災難的記錄都比較粗疏,其中原因不難理解。發生災難的地方,生活困頓,人員四處流散,統計極為困難,很難有人站在相對宏觀的高度對災難本身和救災、賑災的過程加以梳理總結。
乾隆年間,直隸總督方觀承對乾隆八年(1743)直隸地區抗旱賑災的全過程詳細記錄,又參考了乾隆皇帝在前后幾年中與災難相關的諭旨,僚臣對此次賑災的記錄和奏折,地方抗旱救災的具體措施等,分門別類,輯錄成一本小書,名為《賑紀》。
《賑紀》是中國災荒史上非常重要的一本書,國內外很多學者都已對這本書進行過研究。它不僅完整地保留了兩百多年前一場區域性大旱災的過程,也生動地揭示出勘災、賑災的困難所在,在今天也具有非常重要的意義。
1743-1744年,河北持續少雨,影響農業,逐漸引發了旱災。政府后續對各州縣的各家各戶進行勘災,陸續評定了29個受災州縣,其中重災州縣有河間、阜城等16個,偏災州縣有肅寧、寧津等13個,重災州縣受災土地面積要超過七成。后續賑災過程中,對29個受災州縣總共賑濟了66萬戶家庭,共202萬口人。這里的賑濟人口不光有各類貧民,還有流民,還包括旗戶等。在賑災中,29個受災州縣總共收到賑銀八十七萬五千余兩,賑糧一百零九萬六千余石。
救災的第一步的工作是了解災情,又叫“核賑”。核賑可以分為兩個方面,一方面是勘田畝,就是對田地進行實地考察,勘查農田的受災成分,最終綜合一個州縣的農田受災比例,對該州縣進行重災、偏災、不成災的官方界定;另一方面是核戶口,要對各家各戶實際人口進行重新登記。清代缺乏即時的人口信息統計,過去的資料早已過時,現在根據實際受災情況登記戶口,根據實際人數施賑,杜絕遺濫。結合核賑的兩方面,政府才能最終判定此次賑災每戶可得賑濟錢糧的具體數目。
但是,在核賑的過程中出現了大量問題。比如災民對于受災土地都有多報的傾向,而調查官員難以一一巡查。尤其根據規定,“五分災”與“六分災”是一個決定性門檻,五分災不賑,六分災必賑,所以鄉民都要把五分災的土地報成六分災。
而且,鄉民們也有自己的顧慮。一時勘定的田畝受災程度,并不能體現災情的動態變化。旱災由于缺乏降水積累而成,大家并不知道接下來會何時降雨。如果進一步持續干旱,仍不下雨,那么幾個月內,一畝地就會由五分災變成七分災甚至十分災。而勘災官員不可能時時前來勘定,一次性判斷為六分災那就是六分災。所以,鄉民強烈希望勘災官員把災難程度往上調整。
在這個環節上,地方政府表現出了一定的彈性。地方政府對五分災的村子進行抽賑,就是隨機抽取一些加以賑濟,表示安撫。因為這些村子雖然被定位不予賑災,但實際情況可能與六分災的村子相差無幾,抽取一些加以賑濟,也能平息民間的議論。
后來,乾隆皇帝對核賑工作給予了更明確的指示。對待五六分的災情,寧可報重,不可報輕。因為五分誤報六分者,可以在核戶也就是核查時適當進行調整,減少賑濟或者不予賑濟;可如果是六分誤報為五分,那么就不會進行核戶,也就沒有補救的機會了。
此外,乾隆皇帝也充分意識到了其中存在的信息不對稱問題。皇帝指示,地方官員不要拘泥于核賑官員的報文。在災冊沒有抵達戶部之前,所有信息都還可以更改。只要災民有強烈訴求,地方官可根據訴求復查田畝災情。如若訴求屬實,地方官員可以自行更改受災成分再予以上報,上級官員將綜合核賑官員與地方官員的報文加以判定。
這還只是“勘田畝”,而在“核戶口”的過程中,就暴露出更多的問題。上級派來的核戶口人手一般總是不足,而且政府委派專員對災區戶口情況不甚了解,開展工作較為困難。這個時候,委派專員就不得不假手于本地胥役。問題在于,本地胥役的品性素質良莠不齊,往往德行不高,就會乘機舞弊,肆意操縱,不僅捏造數據,更是會中飽私囊。
從上往下看,委派專員辦賑調查時可能缺乏責任心,或遺或濫;而本地胥役可能與鄉民串通,捏造戶口,爭取獲得更多賑濟。而本地鄉民也未必都是良善之人,有一些不應賑的居民,試圖冒充求賑,或者煽動居民阻撓委派專員或本地胥役入戶,使得上峰無法獲知準確的戶口狀況,從而影響賑災決策。
還有一類特殊人群,就是讀書的生員,俗稱秀才。政府體恤生員,會額外給他們賑濟,標準與普通百姓不一樣。但生員往往會多報家庭人口,甚至有些生員嘗試混入民冊,也就是在生員賑濟之外,再多拿一份普通百姓的賑濟。所有這些行為,也都為賑濟帶來了麻煩。
在乾隆八年這場賑災中,核賑官員的委派和監督機制逐漸形成規范。少部分官員是由督撫直接委派,稱為“廳印”。廳印官數量有限,州縣官根據實際需要,向知府申請委派相應“協辦官”,稱作“佐雜”。廳印與佐雜需要分頭核戶,賑票上蓋好本州縣印章,并加上委員號記,由此可以知道誰經手負責審核。道府等上級官員還需要不時巡歷,抽查賑票。通過這樣的相互監督,可以有效減少舞弊情況的發生。在初始核賑時,委派官員利用不少本地胥役入戶調查。但發現舞弊情況后,就規定本地胥役只能謄寫災冊,入戶事宜必須由核賑官員自行完成。核賑官員的業績目標也變得明確起來,那就是“不遺不濫”。退一步,如果實在難以調查清楚,那么目標也應該調整為寧濫不遺。
面對災民的舞弊,上峰也制定了相應的懲罰措施。一旦發現虛報,除了不準給賑外,還要將鄉保游街示眾。而在懲罰措施出臺以前所查的戶口,難保沒有作弊。于是就派委員分赴各處,告示災民,歡迎自首,也歡迎相互舉報揭發。據實自首者無罪,若仍舊藏匿不自首,此后一經查出,必定嚴懲。
對于生員的虛報作弊,也設計了相應辦法。勘災委員先要廣泛拜訪負責府學、縣學事務的教員,從他們口中探知生員中陷于貧困的實際生員人數,據實報賑,然后再去實際探訪。同時他們也告誡生員及教官師長,對于舞弊的生員輕則懲戒,重則除名,革除生員資格,而徇私包庇的教官師長也將一并記過。同時各府州官員必須對生員進行監督教育,使其自行知道畏忌。
在勘災過程中,另一個技術性難題就是人口流動。受災嚴重地區,人們生活困難,往往不得已背井離鄉,成為流民。從乾隆皇帝的視角看,流動災民又勢必對其他地區乃至京城構成不穩定的誘因,越是流動越麻煩,將災民固定在本鄉本土是一個很重要的政策目標。
所以皇帝指示,地方官員要親自參與核賑,親自下鄉。當災民看到州縣官員,感知到賑濟有望,就不會輕易地背井離鄉。同時災民看到地方官員,也能明白上峰的體恤,更有助于他們配合政府的安排,提高賑災的效率。
核賑要持續很長時間,所以核賑的次序很重要,必須以災重地區為先。全省先查受災最嚴重的州縣,全州縣又必須先核查受災最重的村莊。受災最嚴重地區人民很有可能根本支撐不到政府施賑,要么餓斃,要么成為流民。所以政策上允許州縣官員在查賑時先行賑濟,先化解人民的生存危機,在后續施賑時再予以調整。
而且在核賑過程中,核賑的一些技術標準逐漸確定。比如官員要挨戶清查,分清極貧次貧,點明男女大小口數,都要載于賑冊。此外還要在每一戶門墻上標明戶名口數,便于百姓相互監督。對于極貧戶,還有老病孤寡無所依者,也需要在賑冊中詳細標注,便于后續優先賑濟。
即便如此,有一些災民在核賑時已無法忍受,扶老帶幼,攜眷外出,只剩空房。此時,核賑官員在與鄉鄰確認后需在賑冊上另外登記,作為“外字號”。同時也需要在門墻上寫清楚“外”字。等到日后,外出災民聞賑歸來,他們可憑“外字號”的記錄獲取補賑。
所有這些核賑舉措,都是經歷了多次博弈、多次試驗,精心固定下來的。經過辦賑人員持續幾個月勘災,河北各州縣的災情基本厘清。當時的直隸總督高斌將其上報皇帝,乾隆皇帝根據報告內容對各州縣作出應或不應賑的指示,這就成為下一階段散賑的行動指導。
(作者梁捷為上海財經大學經濟學院教師)關鍵詞:
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